Główny dylemat rozwoju stolicy, sprowadzający się do pytania, tylko pozornie prostego: „gdzie budować mieszkania?”, jest znany nie od dziś… Prawie dwie dekady temu, przy sporządzaniu dokumentu mającego określić politykę przestrzenną Warszawy, uznano dość arbitralnie,  że w Warszawie zamieszka  ok. 3 milionów ludzi. W konsekwencji w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (przyjętym 10 października 2006 r.) określono rejony nowej urbanizacji, głównie na cele mieszkaniowe, wykraczające poza kierunki rozwoju wskazane w planie ogólnym Warszawy w 1992 r. (szczegóły: STOLICA nr 6/2019). W tym planie (obowiązującym do końca 2003 r.) nie przewidywano urbanizacji peryferyjnych terenów rolnych Białołęki, Chrzanowa, rejonów Pyr i Zawad,  chroniono też przez zabudową tzw. korytarze wymiany powietrza. Przy niższej niż w innych dużych polskich miastach „dynamice” prac planistycznych, która miała służyć realizacji ówczesnej polityki przestrzennej, o celach tożsamych z celami Strategii rozwoju Warszawy do 2020 r. (przyjętej 24 listopada 2005 r.), w tym realizacji jednego z tych celów, tzn. wprowadzenia ładu przestrzennego, rozwijały się – niestety – procesy bezplanowej lub źle zaplanowanej urbanizacji. Przed przyjęciem tych dokumentów były one rezultatem zbytniej ogólnikowości ustaleń wspomnianego planu ogólnego, ale także specyficznego traktowania „spraw ładu przestrzennego” (pierwszego zadania własnego gminy określonego w ustawie ustrojowej już w 1990 r.) przez niektóre tzw. „obrzeżne” gminy – dzielnice, które do końca trzeciej kadencji (tj. do jesieni 2002 r.), miały prawo sporządzania miejscowych planów zagospodarowania. Szczególnie negatywnym przykładem takiej źle planowanej nowej urbanizacji jest Białołęka, opisana przez Joannę Kusiak w książce „Chaos Warszawa”. Po uzyskaniu wyłącznego władztwa planistycznego przez władze miasta (i po wejściu w życie w lipcu 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) okazało się, że narastający w Warszawie, zwłaszcza na jej peryferiach, chaos przestrzenny jest skutkiem nie tylko złych planów lub ich braku, ale przede wszystkim rezultatem powszechnego stosowania decyzji o warunkach zabudowy jako podstawy do wydawania pozwoleń na budowę, zarówno dla niewielkich domów jednorodzinnych, jak i dużych zespołów zabudowy wielorodzinnej. Do tego wkrótce okazało się, że takie decyzje (w przeciwieństwie do planów miejscowych) nie muszą być zgodne z zapisami Studium, a więc wydający je (z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy) urzędnicy, nie tylko nie działali na rzecz realizacji określonej w nim polityki przestrzennej, ale często w sprzeczności z nią… Takiemu podejściu sprzyjał narastający popyt na decyzje o warunkach zabudowy, wprost proporcjonalny do niedostatecznego postępu prac planistycznych oraz do coraz większej dynamiki budownictwa tzw. „deweloperskiego”, początkowo  biurowo – handlowo – usługowego”, ale – w ostatniej dekadzie – przede wszystkim mieszkaniowego. W konsekwencji liczne plany miejscowe, zwykle po wieloletniej procedurze ich sporządzania, utrwalały chaos powstały z nieskoordynowanych decyzji, zamiast kształtować ład przestrzenny… Natomiast Rada m. st. Warszawy dwukrotnie (w lipcu 2010 r. i w lipcu 2015 r.) stwierdziła aktualność Studium z celami polityki przestrzennej, w tym z celem „Zapewnienie trwałego ładu przestrzennego na obszarze miasta”. W tej sytuacji pewnym zaskoczeniem było (ponad dwa lata przez terminem realizacji celów Strategii rozwoju Warszawy do 2020 r. w tym „Osiągnięcia w Warszawie trwałego ładu przestrzennego’’) przyjęcie 10 maja 2018 r. całkowicie nowej Strategii #Warszawa 2030, i to pomimo że w uzasadnieniu do uchwały ją przyjmującej stwierdzono, iż jest ona „aktualizacją dotychczas obowiązującej Strategii…”. Jej cele różnią się jednak zasadniczo od tych – co najmniej częściowo niezrealizowanych – celów Strategii przyjętych zaledwie ok. 13 lat wcześniej. Przy tym nowa Strategia zawiera załącznik „Wytyczne dla Studium…” wiążące przy sporządzaniu tego dokumentu, zawierające m. in. wskaźniki o charakterze standardów urbanistycznych (m. in. powierzchni terenu zieleni urządzonej na jednego mieszkańca), niestety  znacznie niższe niż takie wskaźniki przyjęte w 2006 r. w nadal obowiązującym Studium (szczegóły: miesięcznik STOLICA nr 11-12/2018). Jednak najistotniejsze, bo określające główne zasady polityki rozwoju przestrzennego do uwzględnienia w nowym Studium, są następujące wytyczne:

Struktura funkcjonalno-przestrzenna m.st. Warszawy powinna być kształtowana zgodnie z zasadami policentryczności i hierarchiczności. Elementami tej struktury będą: centrum stołeczne (ogólnomiejskie) oraz sieci centrów ponaddzielnicowych (liczebność około 5 – 6), dzielnicowych i subdzielnicowych (lokalnych).

Zwiększanie zwartości zabudowy niedokończonych układów urbanistycznych, z uwzględnieniem potrzeb ich rewitalizacji, re-urbanizacji oraz re-industrializacji. Stosunek powierzchni zabudowy w obszarze zurbanizowanym do obszaru zurbanizowanego powinien wzrosnąć z 14,2% do 17,5%.

Ograniczenie zjawiska „rozlewania się” miasta. Stosunek powierzchni zabudowy poza obszarem zurbanizowanym do powierzchni obszaru niezurbanizowanego powinien optymalnie wynieść 0%, nie może przekroczyć 5%.

Lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej na terenach posiadających potencjał do wykształcenia przestrzeni zurbanizowanej – istnienie infrastruktury społecznej, technicznej i transportowej, w szczególności szynowej. Stosunek powierzchni obszaru zurbanizowanego do całkowitej powierzchni miasta nie powinien przekroczyć 60,0% przy dzisiejszym poziomie 49,7%.

To (poza pierwszym z tych wytycznych) – nowe podejście do polityki przestrzennej, więc podjęcie przez Radę Warszawy uchwały ws. sporządzenia nowego Studium (24 maja 2018 r.)  było jego konsekwencją.  W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono m. in. (nie w kontekście wytycznych Strategii, a zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: „Przede wszystkim (…) należy dążyć do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. Na innych terenach jest to możliwe, o ile jest to uzasadnione prognozami demograficznymi, trendami rozwoju gospodarczego i bilansem terenów przewidzianych pod zabudowę w powiązaniu z możliwościami finansowymi gminy. (…) Nowe Studium będzie wynikiem zbilansowania potrzeb i możliwości rozwojowych miasta (…) w perspektywie 30 lat (nota bene: Strategia rozwoju określiła w 2018 r. perspektywę zaledwie 12-letnią…), podczas gdy dotychczasowe określało jedynie docelową chłonność terenów w mieście (…) na 3 miliony mieszkańców. (…)
W efekcie dotychczasowy rozkład terenów sprzyja nieracjonalnej urbanizacji polegającej na: rozpraszaniu zabudowy, powstawaniu struktur mieszkaniowych niedostatecznie wyposażonych w infrastrukturę techniczną i społeczną (…), większą zależność od transportu indywidualnego (wymuszona mobilność – brak możliwości obsługi transportem publicznym…), wysokie koszty funkcjonowania podsystemów miejskich, chaos w formach zabudowy i architekturze zespołów urbanistycznych.” Wspomniano, że „Polityka mieszkaniowa – Mieszkania 2030” przyjęta przez Radę Warszawy w grudniu 2017 r. „będzie mieć wpływ na kształtowanie terenów zabudowy mieszkaniowej.” Pomimo, że dokument tego rodzaju nie jest w tym samym stopniu wiążący dla Władz Warszawy przy określaniu polityki przestrzennej jak przepisy ustawowe i zapisy Strategii rozwoju, to – zakładając konsekwencję organów stołecznego samorządu – warto zacytować jego istotne fragmenty. „W latach 2007-2016 w Warszawie oddano do użytkowania około 151 000 mieszkań, co oznacza, że średnio wybudowano 15 000 lokali rocznie. (…) Najdynamiczniej pod względem budownictwa mieszkaniowego rozwijają się dzielnice: Białołęka, Wola, Mokotów, Bemowo, Wilanów oraz Praga-Południe. Na przestrzeni 10 lat wybudowano tu łącznie około 90 000 mieszkań (60%). Natomiast w dzielnicach Praga Północ, Rembertów i Wesoła buduje się niewielką liczbę nowych mieszkań, średnio około 550 rocznie. (…) Liczba mieszkań w Warszawie na koniec 2016 roku wyniosła 932 574. Udział procentowy mieszkań komunalnych w liczbie wszystkich mieszkań w Warszawie wynosił obecnie 8,7%.” (tj. 81 563 lokali komunalnych – tzw. „zasób miejski”).
Z tych informacji (oraz z ostrożnego założenia, że dynamika realizacji zabudowy mieszkaniowej „niekomunalnej” utrzyma się co najmniej na średnim poziomie z okresu analizowanego) wynika, że najistotniejszym wyzwaniem dla Władz Warszawy w zakresie budownictwa mieszkaniowego, nie będzie zwiększenie „zasobu miejskiego” o ok. 20 %. Będzie nim natomiast zapewnienie planistyczne (tj. przez odpowiednie zapisy nowego Studium oraz spójne z nimi ustalenia nowych i zmienianych planów miejscowych) terenów i infrastruktury do realizacji mieszkań przez inwestorów innych niż samorząd, w szczególności tzw. deweloperów mieszkaniowych. Jakie zobowiązania miasta natury finansowej mogą z tego wyniknąć, jeśli takimi planami miejscowymi będą obejmowane tereny dotychczas niezurbanizowane, można wnioskować z prognozy skutków finansowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego peryferyjnego i głównie rolniczego Chrzanowa (uchwalonego 24 września 2020 r.) : w „horyzoncie czasowym 15 lat” to koszty prawie 800 mln zł!

Mieszkania oddane do użytkowania w Warszawie według form budownictwa w latach 2007-2016

Nota bene: według „Raportu o stanie miasta Warszawa 2020”: „31 grudnia 2020 r. w miejskim zasobie mieszkaniowym było 81 281 lokali mieszkalnych [a więc o prawie 300 mniej niż  cztery lata wcześniej!] (…), w tym ok. 6 300 lokali z najmem socjalnym. Ponadto w zasobie miejskich spółek TBS były 3 103 mieszkania. (…) W tej sytuacji słuszne są m. in. następujące sformułowania „Polityki mieszkaniowej”, dotyczące „racjonalnego gospodarowania przestrzenią”: „Rozwój nowej zabudowy mieszkaniowej powinien bazować w pierwszej kolejności na potencjale obszaru już zurbanizowanego. Racjonalne gospodarowanie przestrzenią jako dobrem ograniczonym wymaga, aby, w trosce o optymalne jej wykorzystanie, nie podejmować rozrzutnych decyzji planistycznych. Dlatego istotne jest, by planowany rozwój zabudowy mieszkaniowej skorelowany był z faktycznym zapotrzebowaniem na tę funkcję w mieście. Polityka przestrzenna miasta będzie za priorytetowe uznawać kierunki rozwoju zabudowy w obrębie obszaru zurbanizowanego. Przede wszystkim w lokalizacjach charakteryzujących się istniejącym uzbrojeniem, w tym, w zakresie szeroko rozumianej infrastruktury społecznej i wydajnego transportu zbiorowego, a także spełniających inne kryteria jakościowe w kontekście sytuowania funkcji mieszkaniowych przy uwzględnieniu predyspozycji i ograniczeń środowiska naturalnego. (…) Lepsze wykorzystanie potencjału istniejącej zabudowy będzie uwydatnione w polityce przestrzennej Warszawy, gdyż takie podejście wspomaga ideę kształtowania miasta o zwartej policentrycznej strukturze urbanistycznej.”

W 2015 r. Urban Land Institute*, po analizie porównawczej sześciu europejskich metropolii, określił Warszawę jako miasto o niskiej i złej intensywności zabudowy oraz o niskiej gęstości zamieszkiwania, wskazał „złe strony” takiej ekstensywnej urbanizacji oraz zarekomendował sposoby stopniowych pożądanych zmian, z naciskiem na właściwe planowanie. Zaś na początku 2017 r. w ramach projektu Inkubator Mieszkania2030 pt. „Miasto zwarte: jak zagęszczać miasto i zachować wysoką jakość życia?” wskazano właściwe sposoby intensyfikacji śródmiejskiej zabudowy: Uzupełnienia i/lub kontynuacji pierzei. Nadbudowy, w miejscach gdzie jest wyraźna różnica wysokości w stosunku do zabudowy w sąsiedztwie. Wyburzenie i zastąpienie nowym budynkiem. Uzupełnienie zabudowy kwartału, z możliwością wyburzeń punktowych oraz dobudowywaniem do ślepych ścian. Zabudowa wewnątrz kwartałów, w szczególności poprzez dobudowy do ślepych ścian. Zabudowa dawnych rezerw komunikacyjnych. Zabudowa w miejscach obecnych garaży i/lub parkingów terenowych. Kompleksowa przebudowa kwartału. Realizacja historycznych planów zabudowy.

Czytelne ślady tych dyskusji, analiz i rekomendacji można odnaleźć w czterech Raportach z planowania Warszawy oraz w Założeniach do nowego Studium zaprezentowanych do konsultacji społecznych w czerwcu br. (szczegóły: STOLICA nr 9-10/2021**). Jak wpłyną one na całościowy projekt nowego Studium będzie można stwierdzić (i o tych rozwojowych wyzwaniach dyskutować), gdy będzie on wyłożony do publicznego wglądu – zgodnie z harmonogramem prac planistycznych – w końcu II. kwartału przyszłego roku. Po niedawnej likwidacji Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju,  opracowujący obecnie projekt Studium pracownicy Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy, będą musieli rozstrzygnąć istotny dylemat natury planistycznej. 30 września br. 309 obowiązujących planów miejscowych obejmowało ok. 40% obszaru miasta. Zasadnicza większość z nich (ponad 80%, pozostałe są nieaktualne) została sporządzona w zgodności z zapisami nadal obwiązującego Studium z 2006 r., a więc służy realizacji określonej w nim  – obecnie krytycznie ocenianej – polityce przestrzennej, z ekstensywną zabudową, w tym na terenach niezurbanizowanych, z niskimi wskaźnikami intensywności i wysokości zabudowy, nawet w rejonach centrów dzielnic (czego szczególnie złym przykładem jest uchwalony 10 czerwca 2021 r. plan rejonu ul. Gandhi obejmujący centrum Ursynowa – ponad 150 tysięcznego „miasta w mieście”, ewidentnie niezgodny ze strategiczną zasadą hierarchicznej policentryczności). Jednocześnie opracowywanych jest ponad 220 projektów planów miejscowych obejmujących ponad 25% obszaru miasta, (w tym ok. 5% powierzchni miasta obejmują zmiany planów nieaktualnych). Ponieważ w Warszawie brak jest wieloletniego programu sporządzania planów miejscowych, to nie wiadomo, ile z tych planów będzie uchwalonych jeszcze przed przyjęciem nowego Studium (zapowiadanym na połowę 2023 r.), a więc z ustaleniami utrwalającymi krytykowane zapisy Studium już nieaktualnego. Tak więc na pytania – jak Warszawa będzie się rozwijać w najbliższych latach? oraz – gdzie będzie można budować mieszkania? – można odpowiedzieć, że na co najmniej na jednej trzeciej obszaru miasta w sposób zgodny z obejmującymi je obowiązującymi planami, a na pozostałym obszarze – zapewne nadal głownie na podstawie decyzji warunkach zabudowy, a więc raczej chaotycznie… Jednak obecne przedłużanie się procedur planistycznych może być dla kształtowania Warszawy jako miasta zwartego, nie „rozlewającego się”, o dobrze intensyfikowanej zabudowie – paradoksalnie – korzystne, oczywiście przy założeniu, że nowe Studium tę dotychczasową politykę przestrzenną odpowiednio zmieni (i że wydawanie tzw. „WuZetek” będzie ograniczone do sytuacji oczywistych, np. takich jak te wskazane w sposobach intensyfikacji zabudowy śródmiejskiej już ponad cztery lata temu). Co prawda po uchwaleniu nowego Studium, takie nieaktualne plany będzie można stopniowo odpowiednio zmieniać, lecz niezbędne podwyższanie ustalonych w nich niskich wskaźników intensywności i wysokości zabudowy, a zwłaszcza wprowadzanie ograniczeń zabudowy na terenach już zaplanowanej, ale nie zrealizowanej ekstensywnej urbanizacji, będzie bez wątpienia konfliktogenne. Jednak będą to wyzwania dla władz Warszawy w kolejnej kadencji…

Autor:

Grzegorz A. Buczek

Fundator i Przewodniczący Rady Fundacji, „Europejski Instytut Nieruchomości”

————————————————————————————————————-
*Urban Land Institute (ULI) to naukowo-edukacyjna organizacja non-profit, założony w Chicago w 1936 r., liczy ponad 34 tys. członków w 75 krajach na całym świecie. Reprezentują oni szerokie spektrum dziedzin gospodarki przestrzennej oraz branży nieruchomości i pracują w przedsiębiorstwach prywatnych oraz administracji publicznej; Raport „Zagęszczenie: czynniki stymulujące, korzyści i debaty” (w tym: „Analiza przypadku: Warszawa” , czerwiec 2015 r.)  ** archiwalne numery miesięcznika są dostępne tu: http://warszawa-stolica.pl/